수도권 규제완화 문제를 2순위로 미루고, 지방행정체제 개편과 관련 비수도권과의 연대를 김문수 지사에게 주문했다는 경기대 김익식 행정대학원 원장. 진정한 지방자치를 이루기 위해서는 개헌부터 해야 한다는 김 원장. 중앙정치와 지방정치를 분리시키기 위해 국회의원 선거구를 ‘광역화’시켜야 한다는 주장을 펴고 있는 그를 경기초대석에서 만나봤다.
“헌법에 국가운영의 원리를 지방분권형 구조로 명문화해야”
지방자치와 개헌이 어떤 연관성을 갖고 있는지 궁금해 하는 기자에게 김 원장은 우리 헌법에 지방자치의 원리를 반영한 규정이 없다는 사실을 지적했다.
김 원장은 “헌법에 지방자치와 관련된 조항은 2개밖에 없다”면서 “헌법 제118조에 지방자치단체에 의회를 둔다는 규정은 있는데, 자치단체장을 선출해야 한다는 규정은 없다. 지방자치에서 제일 중요한 것이 자치단체장을 선출하는 것이다. 그런데 헌법에 따르면 도지사 및 시장·군수는 선거를 하지 않아도 된다. 자치단체장 선거가 헌법으로 보장 안되니 중앙정치권에서 시시때때로 자치단체장을 임명제로 환원하자는 이야기가 나온다”고 말했다.
김 원장은 이어 “지방행정체제는 우리나라 통치체제의 근간을 바꾸는 것이다. 중앙과 지방의 시스템을 완전히 바꾸는 것”이라면서 “이를 국회의원들끼리 특별법으로 바꾼다는 것은 말도 안된다. 미약한 지방자치의 근간을 헌법을 통해 보장해 줘야 한다. 소위 말하는 제도적 보장설, 헌법에 규정된 본질을 훼손할 수 없다는 원칙을 통해 지방자치의 토대를 마련해야 한다”고 주장했다.
“경기도는 더 키우고, 수원시는 더 줄이고”
행정체제개편 논의와 관련 정치권은 ‘중앙정부-광역단체(도와 광역시)-기초단체’로 돼 있는 계층구조가 행정력 낭비를 가져온다는 인식하에, 도와 같은 광역단체를 폐지하고 중앙정부와 70여개로 재편된 광역시가 직접 소통할 수 있도록 한다는 입장을 갖고 있다. 반면 학계에서는 도가 폐지되면 지방정부의 힘이 약화돼 지방자치의 근간이 흔들릴 것이라며 정치권을 비판하고 있다.
김 원장에게 정치권 방안에 대한 비판의 근거가 무엇인지 물어봤다.
김 원장은 정치권의 방안에 대해 “정치권 주장의 핵심은 효율성이다. 자치단체수를 줄이면 예산이 줄어들고 효율적이라고 생각하는 것은 단견”이라면서 “단순히 공무원 수를 줄여 예산을 줄이는 것이 효율적이라고 할 수 있나? (기초자치단체) 규모를 크게 해 놓으면 지방관료들의 힘만 커진다. 주민들이 통제할 수 없다. 이렇게 되면 지방자치를 실시하는 의미가 없어진다”고 주장했다.
김 원장은 이어 “진정한 효율은 지역사회에서 주민들의 요구가 반영되고, 부패가 없어지고, 위민행정을 펼치는 것이다. 이게 바로 지방행정의 효율을 높이는 것”이라고 말했다.
그는 “자치단체 간 경쟁을 통해 지역 간 발전을 도모하는 것이 더 바람직하다”면서 “정치권 안은 (자치단체간)경쟁도 없애고, 관료들의 힘만 키울뿐더러, 주민들이 지방행정에서 소외되는 결과를 가져온다. 정치권에서는 통합에 따른 예산절감 효과를 내세워 효율이 높아진다고 주장하는데, 장기적으로보면 비용이 더 커지게 된다”고 주장했다.
그는 도 폐지가 지방자치의 약화로 이어질 수 있다는 점도 지적하며 깊은 우려를 나타냈다.
김 원장은 “광역계층을 없애면, 중앙정부와 기초단체가 직접 연결된다고 하는데, 이는 연결이 아니라 중앙이 바로 지방을 통제하는 것이다”면서 “중앙이 통제하면 지방자치가 아니다”라고 말했다.
그는 효율성은 공무원 수를 줄이는 것에 있는 것이 아니라, 효율적인 ‘역할분담’에 있다고 강조했다.
김 원장은 “광역자치단체와 기초자치단체간 중복되는 업무가 있다. 중복행정으로 인한 비효율이 있는 것은 사실이다”면서 “중복행정으로 인한 비효율은, 기능 재배분을 통해 해결할 수 있다. 광역적이고 조정적인 것은 도가 수행을 하고, 집행적인 것은 기초단체가 수행하면 된다”면서 “예를 들어 경기도는 수도권 전체에 관련된 광역기능, 상수도와 도로건설 같은 문제를 맡으면 된다. 반면 수원시는 수원시민의 복지와 관련된 일만 하면 된다”고 설명했다.
‘서울-경기-인천’을 통합하는 등 학계가 광역자치단체의 규모를 키워야 한다는 주장을 제기하고 있는 것에 대해 김 원장은 “지금보다 도를 더 키우자고 하는 것은 국가경쟁력을 생각해야 하기 때문”이라면서 “한국내부적인 것만 생각해서는 안된다. 한국의 도시들이 앞으로는 북경과 경쟁해야 하지 않느냐. 규모도 더 키우고, 권한도 더 많이 주고, 광역정부를 더욱 강화시켜야 한다”고 설명했다.
덧붙여 그는 도는 키우는 반면, 기초자치단체의 규모는 줄여야 한다고 주장했다. 그는 “기초단체는 주민들에 대한 순수한 대민서비스에 집중해야 한다. 주민들이 직접 행정에 참여할 수 있는 풀뿌리 생활자치로 가야한다. 그렇게 하기 위해서는 지금보다 규모가 더 작아야 한다. 광역은 더욱 확대하고, 기초는 더 축소해야한다. 그런 다음에 기능을 재조정해야 한다”고 말했다.
기초자치단체의 반발이 심할 수도 있다고 지적하자, 김 원장은 “획일적으로 적용할 필요는 없다. 주민들이 자체적으로 선택하게 하면 된다”고 말했다.
“지방자치 부활당시 ‘망국론’ 제기됐지만, 지방자치 부활이 IMF 극복의 주요 원동력이 돼”
학계의 행정체제개편방안에 대해 정치권과 행정계에서 ‘이상적’이라는 비판이 제기되고 있다고 말하자, 김 원장은 “그런 말을 하는 사람들 중 상당수가 20년 전 지방자치가 부활될 때 ‘망국론’을 제기했던 사람들이다”면서 “국회의원들은 물론이고 중앙관료들은 지방자치부활로 나라가 망한다고 했지만, 나라가 망했나? 아니다. 나라를 살린다고까지는 이야기 안했지만, 상당한 기여를 하고 있다”고 말했다.
이어 “그들에게 이런 말을 전해주고 싶다. IMF(외환위기) 당시 국가부도사태 직전까지 갔다. 하지만 지방행정은 전혀 지장 없이 돌아갔다. 시장군수들이 더 열심히 했다. 그때 지방자치를 안했더라면, 국가부도사태가 지방행정까지 확대됐을 것”이라고 말했다.
“시장-군수는 지역대표선수, 국회의원은 국가대표선수…국회의원 선거구 광역화해야”
지방행정체제 개편 논의가 ‘백가쟁명식’으로 이뤄지고 있는 것에 대해 김 원장은 정치인들의 이해관계가 서로 상충하기 때문이라고 분석했다. 중앙정치와 지역정치의 ‘역할’이 엄연히 다름에도 불구하고, ‘영역’이 중첩돼 서로 충돌한다는 것.
김 원장은 “국회의원들, 즉 중앙엘리트들의 이해관계와 지방엘리트인 시장-군수의 이해관계가 상충하고 있다. 시장-군수가 국회의원들의 잠재적인 경쟁자이기 때문에, 국회의원들이 이들을 계속 자기들의 영향력 하에 두려고 한다”면서 “근본적인 문제를 바꾸려면 국회의원 선출 방식을 바꿔야 한다. 비례 선출범위를 확대하고, 지역구 의원들은 광역화된 선거구에서 선출해야 한다. 국회의원은 국가대표이니까, 국가대표의 성격을 강화시켜줘야 한다”는 견해를 밝혔다.
김 원장은 이어 “지난 총선에서 서울지역 국회의원들 상당수가 뉴타운으로 당선됐다. 그런데 뉴타운 사업은 국회의원의 공약이 될 수 없다. 국회의원과 뉴타운이 무슨 상관있나? 그건 유권자를 기만하는 행위”라면서 “국회의원들은 국가 운영과 관련된 공약을 내세워야 한다. 하지만 소선거구제하에서는 이것이 힘들다. 중·대 선거구보다 큰 영역에서 국회의원을 뽑으면, 국회의원의 국가대표 성격이 강화될 수 있다”고 말했다.
“수도권 역차별은 후순위로 미뤄야…김문수 지사에게 행정체제개편 관련 비수도권과의 연대 조언”
김 원장은 경기도의 최우선 과제가 ‘수도권 규제완화’보다는 행정체제개편과 관련 비수도권과의 연대가 돼야 한다는 입장도 밝혔다.
김 원장은 “수도권도 지방이다. 지방자치의 입장에서 보면 수도권도 똑 같은 지방이다. 대립하면 안된다. 행정체제개편은 같은 지방의 목소리를 내야 한다. 그래서 김문수 지사에게 수도권 권익 강화 문제는 후순위로 넘겨야 한다고 조언했다. 행정체제개편은 지방 공통의 문제이다. 수도권-비수도권이 연대해서 중앙에 대항해야 한다. 이 문제에 대해 경기도가 선도적인 역할을 해야 한다. 지방분권을 먼저 보장하고, 수도권 역차별 문제는 나중에 다뤄야 한다”고 말했다.
그는 덧붙여 “(지방행정체제개편을)내년 선거 전까지 해야 할 이유는 없다. 대통령 임기 중에 해야 할 이유도 없다”면서 “(행정체제개편은)백년대계인데, 하루아침에 뜯어 고치겠다고? 말도 안된다. 시간을 두고, 천천해 해야 한다. 지방자치를 하는 것도 나라가 잘되자는 것이다. 지방행정체제 개편은 그 토대를 만드는 방향으로 가야한다”고 말했다.
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/사진=조병석기자 cbs@kgnews.co.kr
