새 정부 출범 이후 ‘지방분권’ 논의가 본격화되고 있다. 정부는 문재인 대통령의 공약인 ‘제2국무회의’ 신설을 위한 전초단계로 광역자치단체장과의 만남을 갖는가하면, 국회는 광역정부가 의안제출권을 갖도록 하는 ‘내무회의’ 신설 내용을 담은 정부조직법 개정을 추진한다. 지방분권은 현 여당인 민주당은 물론, 야당인 자유한국당, 바른정당, 국민의 당 등에서도 대선 공약으로 내세웠던 키워드였다. 내용은 조금씩 틀리지만 기존 중앙정부 주도의 행정 체제를 개편하고 지방에 권력을 이양한다는 측면에서는 대동소이하다. 그동안 제왕적 대통령제로 인한 폐해로 중앙집중적 권력 구조에 대한 개편을 열망하는 시민들의 목소리가 반영됐다는 해석이다.
‘제대로 된 민주주의’를 위한 실험이 시작됐다.

文대통령 “내년 지방선거와 동시 개헌”
‘제2국무회의’ 신설 공약 추진 잰걸음
국세와 지방세 비율 ‘6대 4’ 개선 약속
지방정부 ‘자주재정 확보’ 청신호

메르스·5개월여 국정공백 사태 당시
발빠른 대처로 제 역할 해낸 지자체
낮아진 중앙 의존도 ‘미성숙’ 우려 불식
풀뿌리 기초자치단체 참여 바람직

■ 지방분권개헌 시동 걸다

새 정부 출범 이후 문 대통령은 내년 지방선거와 동시에 개헌할 것을 천명했다.

문 대통령은 후보시절이던 지난 4월 전국시도의회의장협의회, 전국시군자치구의장협의회 등으로 구성된 지방분권개헌국민회의와 2018년도에 국민참여 개헌을 통한 지방분권형 개헌을 추진하겠다는 내용의 협약을 맺기도 했다.

대한민국은 그동안 ‘제왕적 대통령제’와 중앙집중적 행정구조로 인해 민주주의가 제 역할을 못 해 왔다. 지방자치가 부활한 지 20년이 넘었지만 여전히 ‘2할 자치’라는 한계를 벗어나지 못하고 있다. 재무적으로도, 행정사무적으로도 중앙의 간섭을 일일히 받으면서 기를 펴지 못하고 있다.

심지어 이전 정권인 박근혜 정부에서는 ‘지방재정개편’이라는 미명하에 지방자치를 재정적으로 더욱 옥죄었다.

이런 측면에서 현 정부의 지방분권개헌은 가히 혁명적이라 할 만하다.

우선 더불어민주당 공약을 중심으로 살펴보면 대통령과 광역단체장이 참여하는 제2국무회의가 신설, 정례화된다. 그동안 지방의회 의원들의 염원 중 하나이던 의회 내 입법지원 전문인력도 확충된다.

주민 참여의 기회도 늘린다. 주민발의, 주민소환, 주민투표제 실시요건을 완화하고, 주민참여 예산제를 확대한다.

무엇보다도 지자체들의 가장 큰 관심거리인 국세와 지방세 비율을 현행 8:2에서 6:4 수준으로 개선한다고 공약했다.

‘생색은 중앙이 내고 부담은 기초자치단체’가 지었던 복지사업에 대해서도 상당액을 국비로 부담할 예정이다. 실제 이전 정권에서 정부 불신을 자초했던 누리과정 예산과 관련해 현 정부는 전액 정부 예산으로 부담한다고 발표했다.

교육자치와 자치경찰제 도입도 눈여겨볼만하다.

국정기획자문위원회는 이미 국가교육회의를 설치, 교육부 권한 일부를 교육감들에게 이양하겠다고 밝혔다. 향후 광역단체장 선거에서 단체장-교육감을 함께 뽑는 러닝메이트제 도입 가능성도 예상된다.

자치경찰제 공약은 국가경찰이 수사와 정보, 경비 등 전국적 치안수요에 대응하고, 자치경찰은 교통과 생활안전 등 생활밀착형 치안서비스를 담당한다는 내용이다.

하지만 검찰의 수사권 국가경찰 이관 선행과 경찰조직의 갑작스런 체질 개선에 따른 부작용 우려 등이 걸림돌로 작용할 가능성이 높다.



■ 지방분권 아직 시기상조다?

지방분권에 회의적인 시각도 엄연히 존재한다.

주된 논리로 협소한 국토면적으로 인한 중앙정부 중심의 지방자치가 필요하다는 것과 지방자치단체와 지방의회의 ‘미성숙’을 내세우고 있다.

그러나 대한민국은 단순 면적이 아닌 인구규모로 볼 때 전세계 28위 규모다. 경제 규모 역시 세계 11위이다. 이미 상당수 지방자치단체는 관내 기업들의 해외 판로 확보를 자체적으로 구축하고 있다.

스위스의 경우 면적이나 인구면에서도 우리보다도 작은 국가임에도 미국이나 독일보다 앞선 지방분권 국가체제를 유지하고 있다는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다.

인구규모나 면적을 이유로 지방자치 확대를 주저하는 것은 기존 정치권이 기득권을 유지하기 위해 펼치는 논리에 불과하다는 인식이 팽배할 수 밖에 없는 이유다.

지방정부와 지방의회의 ‘미성숙’에 대한 주장도 설득력을 얻지 못하고 있다.

현직 대통령 파면에 이르기까지 우리 사회는 5개월여의 국정 공백 사태를 맞이했다. 이런 국가위기상황에서도 지방정부는 큰 소요없이 제 역할을 충분히 소화해냈다.

지난 2015년 메르스 사태 발생 시 무능력한 모습을 보였던 중앙정부와 달리 발 빠른 대처를 한 지방정부의 모습은 이미 중앙에 대한 의존도가 상당부분 줄었다는 것을 방증한다.

또 여러 자치단체에서 진행중인 ‘생활임금제’, ‘무상급식’, ‘청년수당 지급’등 혁신적이고 선도적인 사업추진은 지방정부의 독립적 능력을 보여주고 있다.

지방의회 역시 지방자치 초기와 달리 지자체와 시민들간 연결고리 역할을 하면서 성숙한 의회로 거듭나고 있다.



■ 지방분권 핵심은 재정

지방분권의 가장 중요한 요소는 ‘자주재정권’ 임에는 두 말이 필요 없다.

실질적 지방자치의 걸림돌은 지방정부와 중앙정부의 종속적인 예산배정으로, 현재 국세와 지방세 비율이 8대 2 구조로 되어 있다.

이는 일본(57:43), 미국(56:44), 독일(50:50) 등 다른 나라와 비교해도 재정 불균형은 심각한 수준으로, 지방분권 전문가들은 자주재정 확보를 위해 최소한 6대 4 의 국세와 지방세 비율이 이뤄져야 한다고 입을 모은다.

대도시와 중소도시 및 농촌간 세원 격차로 인해 부익빈 빈익빈 재정을 초래할 가능성도 있으나, 지역간 형평성을 고려하는 재정조정 제도를 도입하면 해결이 가능하다.

지방정부 재정자립도는 지방자치가 시작된 1992년도 69.6%에서 2015년 45.1%로 지속적으로 하락하고 있다. 여러 경제상황적 요인이 있겠으나 지자체들은 가장 큰 이유로 중앙정부 사업의 지역 이양을 꼽고 있다. 특히 생계급여, 의료급여, 기초연금, 영유아 무상교육 등 복지관련 예산은 해마다 늘고 있지만 이에 대한 중앙정부 예산은 비례하지 않고 있다.

해법으로 부동산거래 양도소득세를 국세에서 지방세로 전환하고, 법인세를 중앙-지방이 일정비율로 나눠 과세하는 공동세 도입 등이 주장되고 있다.



■ 소외된 기초자치단체

현 정부의 지방분권 작업은 우선 광역 시·도를 대상으로 하고 있으며, 기초자치단체는 논외로 밀려나고 있다.

그러나 ‘풀뿌리 민주주의’라는 측면에서 볼 때 일선에서 대민 행정서비스를 하는 기초자치단체를 배제한 채 분권을 논의한다는 것은 설득력이 다소 부족하다는 느낌이다.

광역단위의 행정기구 업무는 대민 서비스보다는 중앙과 기초자치단체 역할을 하는 가교 역할이 상당수다.

오히려 최근에는 기초자치단체와 중앙정부가 직접 일을 진행하는 경우가 많다. 광역시에 준하는 업무를 하는 수원시의 경우 이미 도를 거치지 않고 자체 전결로 처리하거나 중앙정부와 직접 협의·진행하는 업무가 상당하다.

이런 측면에서 ‘제2국무회의’ 신설시 기초자치단체 규모에 따른 협의회 대표 등이 참석하는 것도 반드시 필요한 이유다. /유진상기자 yjs@