지방교부세는 중앙정부가 지방정부의 재정적 부족을 채워주기 위해 배분하는 세금이다. 지방교부세는 특정한 용도 없이 지방의 일반재원으로 사용하는 보통교부세, 지역현안 등 특별한 재정수요에 따라 사용목적이 정해진 특별교부세, 종합부동산세를 특별자치시·시·군 및 자치구 그리고 제주특별자치도에 배분하는 부동산교부세 및 소방 및 안전을 위해 담배 개별소비세의 20%를 배분하는 소방안전교부세 등으로 구분할 수 있다. 부동산교부세 및 소방안전교부세를 제외한 보통교부세와 특별교부세는 내국세의 약 19.24%를 재원으로 이 중 97%가 보통교부세, 특별교부세가 3% 정도 차지한다. 지방교부세의 대세인 보통교부세는 2005년 약 17조원이었으며, 2018년의 경우 약 42조5천억원에 이르고 있다. 이 지방교부세는 국민들에게 필수적인 서비스를 제공하기 위한 사업을 위해 지원하는 국고보조금과 더불어 중앙정부가 지방정부에 제공하는 중요한 지방의 운영재원이다. 그래서 모든 지방정부에게는 해마다 중앙정부로부터 이 지방교부세, 특히 보통교부세를 얼마나 확보할 것인지가 초미의 관심사다.
지방교부세의 주요한 기능은 중앙과 지방 그리고 지방정부간 재정의 편차를 조정하는 것이라 할 수 있다. 2017년의 국세 대 지방세의 비율은 약 77.3% 대 22.7% 정도인데 지난 세월동안 거의 변하지 않고 있다. 지방교부세의 재원은 소득세, 법인세 등 국세의 일정비율이기 때문에 국세를 많이 납부하는 지역에서 그렇지 않은 지역으로의 재원을 재분배하는 역할도 수행하고 있다. 아울러 지방교부세와 국고보조금을 포함하는 일반회계 총 세입 중에서 지방세와 세외수입 등 자체세입이 차지하는 비중을 재정자립도라 하는데 2017년의 경우 전국적으로 약 54.2%로 분석되고 있다. 이 재정자립도의 수치 역시 향상될 기미를 보이지 않고 있다. 이와 같이 그동안의 지방교부세가 지방의 주요 재원으로서 역할을 하는 것은 분명하지만 지방의 재정력을 향상시키는 효과에 대하여는 의문의 여지가 많다.
지방교부세법에 의하면 보통교부세의 배분 산정은 매년 각 지방정부의 기준재정수입액이 기준재정수요액에 못 미치는 지방정부에 그 미달액을 기초로 하여 배분하도록 하고 있다. 기준재정수입액은 각 지방정부의 보통세 수입액으로 지방세법에 규정한 표준세율의 80%에 해당하는 금액을 기초로 하고 있다. 기준재정수요액은 일반행정, 문화환경, 사회복지, 지역경제 등 측정항목에 관한 지방정부 운영비용으로 공무원수, 인구수, 국민기초생활보장수급권자수, 노령인구수, 경지면적, 사업체종사자수, 도로면적, 행정구역면적 등 측정단위의 수치를 단위비용을 곱하여 얻은 금액을 기준으로 산정하고 있다. 참고로 2018년의 경우 이 미달액이 발생하지 않아 보통교부세를 배분하지 않는 곳은 서울특별시, 경기도, 수원시, 성남시, 용인시, 하남시 등 5개 지방정부다. 그런데 이 보통교부세 배분을 산정하는 제도는 재원이 더 부족한 곳에 더 많은 재원을 배분하는 문제를 갖고 있다. 예를 들어 그 지방의 자체수입이 늘어나면 기준재정수입액이 늘어나게 되어 기준재정수요액 대비 미달액이 줄어들게 되기 때문에 보통교부세의 배분이 상대적으로 축소하게 되는 경우가 발생하는 것이다. 물론 지방의 재정수요를 감소시키거나 수입을 늘리려는 노력을 기준재정수요 및 기준재정수입 산정에 고려하고 있으나 보통교부세 수입변화에 실질적인 영향을 미치고 있지 않다. 그러니 지방정부가 지역의 발전을 도모하여 자체수입을 늘리면 보통교부세를 덜 받게 되어 있어 지방정부가 재정수요 절감 및 자체수입 노력에 소극적일 수밖에 없다.
지방정부가 제 역할을 한다는 것은 지방을 더 잘 살게 하는 것이다. 결국은 주민 재산가치와 소득을 높이는 것이기 때문에 더 많은 세금을 낼 수 있도록 하는 것이다. 현재와 같이 지방교부세를 운영한다면 지방정부는 지역의 발전을 통한 지방세 확충 등 자체 수입 노력보다는 중앙정부에 의존하여 지방교부세를 더 많이 배분받으려고 할 것이다. 따라서 지방정부가 지방세 등 자체 수입을 늘리는 성과를 얻으면 얻을수록 지방교부세의 배분도 더 높아지도록 하여야 장기적으로 지방의 발전이 이루어질 것이다. 지방분권은 지방정부가 자치를 통하여 서로 자기 지역의 발전을 경쟁하면서 주민들에게 더 나은 생활을 할 수 있도록 하는 것이다. 분권형 헌법 개정을 논의하면서 지방재정의 큰 틀인 지방교부세의 발전적 개선을 기대해 본다.
