조선 후기의 실학자 다산 정약용이 저술한 목민심서는 목민관, 즉 수령이 지켜야 할 지침을 밝히고 있다. 목민심서(牧民心書)는 총 48권 16책으로 된 필사본인데, 이 책은 부임(赴任)·율기(律己: 자기 자신을 다스림)·봉공(奉公)·애민(愛民)·이전(吏典)·호전(戶典)·예전(禮典)·병전(兵典)·형전(刑典)·공전(工典)·진황(賑荒)·해관(解官: 관원을 면직함) 등 총 12편으로 구성되었고, 각 편은 다시 6조로 나누어 총 72조로 구성되어 있다.

정약용은 이 책의 애민 편에서 지방수령이 어떻게 고을 백성을 위할 것인가를 적고 있으며, 조목조목 현실에 맞는 애민자세를 기술하였다. 그 내용을 간략이 보면 다음과 같다.

첫째, 노인 봉양(養老)으로서, 수령이 된 사람은 노인을 공경하는 예를 거행해야 하며, 백성의 괴로움과 질병을 물어서 예에 맞추도록 할 것이다. 노인을 우대하는 혜택을 베풀면 사람들이 경로할 줄 알 것이다.

둘째, 어린이를 보살핌(慈幼)으로서, 백성이 가난하면 자식을 낳아도 잘 거두지 못하니, 백성을 잘 타이르고 아이를 양육해야 한다. 또한 흉년이 든 해에는 자식 내다 버리기를 물건 버리듯 하니, 거두어주고 길러주어 백성의 부모 노릇을 해야 한다.

셋째, 가난한 자를 구제함(振窮)으로서, 홀아비, 과부, 고아, 늙어 자식 없는 사람을 도와 생존할 수 있도록 해야 한다. 나이가 많아 결혼을 못하는 자는 관에서 성혼시켜주어야 하고, 홀아비와 과부의 결혼 주선도 행하는 것이 좋다.

넷째, 상(喪)을 당한 사람에게는 부역 등을 최대한 감면해주는 것이 좋다. 너무 가난한 자가 죽은 후, 염도 못하고 아무데나 버려질 형편이면, 관에서 돈을 주어 장사지내도록 도와주어야 한다. 만에 하나 비참한 상황이 눈에 띄어 측은한 마음이 들거든 주저 없이 구휼을 베풀어야 한다.

다섯째, 병자를 돌봄(寬疾)으로서, 불구자와 중환자에 대해서는 몸으로 치르는 모든 노역을 면제해주어야 하며, 염병과 천연두 및 여러 병으로 죽는 천재가 발생할 때는 마땅히 관에서 구조해야 한다.

여섯째, 재난을 구함(救災)에 있어서는, 환난이 있을 것을 생각해서 예방하는 것이 재앙을 당한 후 은혜를 베푸는 것보다 낫다. 재난 후에는 백성들을 진정시켜 편안한 마음으로 모여 살게 해야 한다.

정약용은 목민심서에서 수령의 애민자세를 이와 같이 갈파하였는데, 이것은 모두 산 경험의 소산이었다. 실제로 그는 부친이 현감·군수·부사·목사 등 여러 고을의 수령을 역임할 때마다 임지에 따라가서 수령의 행적을 체험하였다. 본인 또한 30대 초반, 경기도 암행어사로 파견되어 지방 수령의 부패로 인한 민생의 궁핍상을 보았고, 찰방·부사 등의 수령을 지내면서 지방행정에 대한 각종 체험을 경험하였다.

그는 책의 서두에서 “오늘날 백성을 다스리는 자들은 오로지 거두어들이는 데만 급급하고 백성을 부양할 바는 모른다. 그들은 고운 옷과 맛있는 음식에 본인만 살찌고 있으니 이 어찌 슬프지 아니한가!”라고 탄식하였다. 이어서 “청렴은 수령의 본분이며, 선의 원천이며, 덕의 근본이다. 청렴하지 않고 능히 수령 노릇할 수 있는 자는 없을 것이다”라고 설파하였다. 청렴한 자세는 곧 애민의 기본임을 강조한 것이다. 또한 지방수령은 백성과 가까이 있는 사람으로서, 민중에 대한 봉사정신을 바탕으로 국가의 정령(政令)을 널리 알리고, 민의의 소재를 잘 파악하며, 민중을 사랑하는 일에 힘써야 한다고 주장하였다.

다산 정약용의 목민관의 애민자세는 오늘날에도 여전히 살아있는 훈계이다. 다가오는 제7회 지방선거는 목민관인 지방수령을 뽑는 일이다. 시장, 군수, 도지사, 광역시장 후보들은 저마다 자신이 목민관의 적임자라고 주장하고 있다. 그러나 지방선거 후보자들은 출마에 앞서 다산 선생의 훈계를 한번이라도 들여다보는 성의가 있어야 한다. 당선 전과 후가 다른 후보자는 틀림없이 이러한 성의마저 없는 사람일 것이다. 아울러 시민들은 감정이 아닌 이성을 바탕으로 훌륭한 목민관을 찾는 혜안을 가져야 할 것이다.