경기도형 버스 준공영제

최근 전국 버스파업 예고 등 시민의 발이 멈출수도 있다는 우려가 일면서 버스의 공공성이 주목받고 있다. 특히 민영제로 운영되는 경기도에선 버스 공공성 확보가 무엇보다 시급한 상황이다.

버스 공공성 확보 방안으로 부각되고 있는 것이 버스 준공영제다. 도내 버스 요금 인상과 맞물려 국토교통부는 광역버스를 국가사무로 이양, 준공영제 실시를 약속했다. 하지만 아직까지 도내 민영제로 운영되는 시내버스, 마을버스 등의 공공성 확보를 위한 대안은 부족한 상황이다.

더욱이 올해 7월 300인 이상 사업장에서 주52시간 근무제가 본격 시행되면서 20곳의 업체가 임금·단체협상에 들어갔다. 도내 시내버스의 61%에 달하는 6천400여대의 버스가 멈출 수 있는 상황이다.

버스 업계의 대안으로 떠오른 준공영제를 다시 한 번 짚어보고 도가 시범실시하는 준공영제 방식, 나아가 경기도 버스정책의 대안을 모색해봤다.

수입금공동관리방식 준공영제
서울·인천시 등 대부분 채택·운영 중
과다경쟁 해소·수입금 투명관리 장점
운행업체·종사자 도덕적 해이 문제

노선입찰방식 준공영제
지자체가 면허·노선 운영권 소유
입찰 통해 한정면허 부여 ‘공공성 강화’
업체간 담합·고용불안 우려 등 부작용

이재명 지사, 경기도형 버스정책 구상
8월부터 16개 광역버스 노선 시범운영
경기교통공사에서 입찰·정산 등 담당

버스 준공영제…공공성 강화

최근 52시간 근무제 도입에 따른 버스 파업의 고비를 한 차례 넘겼으나 교통 대란을 우려한 시민들이 버스의 공공성 강화를 요구하고 나섰다. 이에 대한 방안으로 버스 준공영제 주목받고 있다.

버스 회사가 단독으로 운영하는 방식에서 버스운영체계의 공익성을 강화한 방식이 준공영제다.

운행은 민간이 담당하지만 재정지원 및 노선운영에 관한 결정권을 관할 관청이 담당한다.

민영제의 경영 효율성과 노선운영의 공공성을 강화해 서비스 개선과 안정성을 확보하는 형태다.

버스운영체계는 크게 ▲민영제 ▲준공영제 ▲공영제 세가지로 구분된다.

민영제는 순수하게 민간 사업자가 노선을 계획·운영하거나 적자노선에 한해 공공이 보조금을 지원하는 형태, 공영제는 관할관청이 비수익 노선이나 전체노선을 직영으로 운영하는 방식이다.

준공영제는 이 둘의 중간 형태로 시행 방법에 따라 세 가지 방식으로 구분된다.

버스 업체의 소유권은 인정해주지만 수익금과 노선 계획권은 공공이 관리하는 수입금공동방식 준공영제가 있다.

수입금공동방식 준공영제는 인건비 등 운송원가와 운송실적 등을 정산해 원가만큼 배분하는 형태로 서울시·인천시 등 준공영제를 시행하는 대부분의 자치단체에서 채택·운영하고 있다.

공공이 조합, 법인, 민간사업자 등 특정 노선에 대해 차량구입, 손실보상 등 재정지원과 함께 위탁해 공영버스로 운영하는 위탁관리형도 있다.

경기도는 현재 버스업체에 일정 비율의 재정을 지원하는 재정지원형 민영제를 시행중이다.

지난 4월에는 수익금 공동관리 방식 준공영제를 도입, 시범운영 중이며 8월에는 버스의 공공성 강화 방안으로 노선입찰방식의 경기도형 준공영제를 시행할 계획이다.

노선입찰제 준공영제는 노선과 운영권을 공공에서 확보, 입찰을 통해 한정면허를 민간에 일정기간 부여하는 방식이다.

서울시는 지난 2004년 노선입찰제 준공영제를 시행했으나 버스 업체 등이 한정면허가 아닌 일반면허로 전환을 요구했다.

결국 서울시는 2013년 면허를 전환하며 노선입찰 방식의 준공영제에서 수익금공동관리 방식의 준공영제로 전환했다.

노선입찰제와 수입금공동관리 준공영제

노선입찰제와 수입금공동관리 준공영제는 관리 방식과 주체 등에서 차이가 있다.

수입금 공동관리제는 노선관리는 지방자치단체가, 운영은 민간이 맡아 버스서비스를 공급하며 운송실적에 따라 적정 이윤이 포함된 수입을 보장받는 방식을 말한다.

노선입찰제는 관할관청이 버스노선의 면허 및 운영권을 소유하고 버스운송사업자는 경쟁을 통해 일정기간 노선 운영권을 위임받아 운영한다.

운영방식도 다르다.

수입금 공동관리 방식은 표준운송원가를 기반으로 적자분을 보전받는다.

반면 노선입찰제는 품질·인센티브·총비용 입찰제, 총비용 입찰제, 순비용입찰제(최저보조금입찰제) 등 입찰방식에 따라 운영방식이 결정된다.

두 준공영제 방식의 가장 큰 차이점인 노선권을 보면 두 방식 모두 노선 관리권은 관할 지자체에 있으나 노선권 자체는 수입금 공동관리 방식은 업체가, 노선입찰방식은 지자체가 소유한다.

노선권이 중요한 이유는 노선변경 및 설계 등 버스 공공성의 핵심이기 때문이다.

벽지노선이나 택지개발 중인 지역의 노선은 수익성이 적어 버스업체가 적자를 감당하며 운행해야 한다. 하지만 노선권이 지자체에 있는 경우 적자노선 등 차량감차나 폐선 등을 감시할 수 있어 버스제도의 공공성을 강화하는 데 중요한 역할을 한다.

수입금 공동관리제는 수입금공동관리협의회에서, 노선입찰제는 관할 지자체나 버스업체에서 수입금을 관리하는 점도 다른 부분이다.

또 노선입찰제는 경쟁체제를 통해 비용절감 효과와 서비스 개선 효과를 유도할 수 있고, 적격운행업체 선정을 위해 합리적 기준 마련 및 운행방식의 공적 결정(노선변경, 서비스수준 향상 등)이 가능해진다.

운행평가를 통한 운행질서를 확립 및 계약이행 여부 확인을 통한 운행업체의 도덕적 해이를 방지할 수 있다.

수입금 공동관리제는 수입금의 투명 관리가 큰 장점이다. 노선간 수입금 과다경쟁 해소, 노선간 수입금 격차도 완화할 수 있으며 BMS(운행실적관리)를 통해 수입금 배분도 공정해진다.

그러나 두 운영방식 모두 장점만 있는 건 아니다.

우선 수입금 공동관리제는 수입금 부족분에 대해 재정지원이 되는 만큼 버스업체와 종사자의 도덕적 해이를 해결하는 것이 가장 큰 문제다.

노선입찰제는 한정면허를 통해 노선이 운영되는 만큼 면허 종료 후 운수종사자의 고용불안, 고용승계 문제가 발생할 수 있다.

경쟁입찰을 통해 업체를 선정하는 과정에서 업체 간 담함, 대상노선 선정의 문제도 야기될 수 있고, 지자체의 역할 큰 만큼 과도한 행정력 투입으로 인한 별도의 전담 기구도 필요해진다.

현재 민영제로 운영되고 있는 경기도의 경우 버스노선권을 회수·확보하는 것도 쉽지 않은 상황이다.

경기도형 버스정책

준공영제를 시행하고 있는 서울·부산·인천 등과 같은 광역자치단체의 공통점은 단일행정구역으로 이뤄져 있다.

반면, 경기도는 31개 시·군으로 이뤄져있을뿐만 아니라 도농복합지역부터 대도시까지 다양한 지역이 혼재돼 있다.

이재명 지사는 두 가지의 준공영제와 민영제, 공영제 4가지 트랙을 동시에 추진해 경기도형 버스정책을 만들겠다는 구상이다.

경기도형 버스정책은 공공성 확보와 동시에 적정 수준의 세금을 투입하는 기준선을 정해야 한다고 전문가들은 제언한다.

그러기 위해선 벽지 노선과 같은 곳에는 공영제를, 농촌지역, 도심지역 등 각자의 상황에 따라 준공영제, 민영제를 적절히 시행하는 밑그림이 마련돼야 한다.

특히 새롭게 시행하는 새경기준공영제의 철저한 준비가 필요하다.

도는 수입금공동관리방식의 광역버스 준공영제를 지난해 4월부터 시범운영했다. 과도한 근로시간을 단축해 대형사고 발생을 방지하고 안전한 버스 서비스를 제공하기 위함이다.

남양주시·광주시·파주시 등 14개 지자체의 55개 노선, 589대의 도내 직행좌석형 버스가 그 대상이다. 도는 운수종사자의 근로시간이 1일 16~17시간에서 9시간으로 줄고, 이용객은 하루 10만2천728명에서 10만9천309명으로 6.4% 증가했다고 밝혔다. 또 준공영제에 참여 업체의 운행계획 이행률도 90.7%에서 99.3%로 증가했다.

하지만 막대한 재정이 투입한 만큼 표준원가 산정이 공정했는지, 최근 지적된 임원진 주주 배당금 등 다양한 문제에 대한 파악은 어려운 게 현실이다.

이 지사는 이와 관련 “버스 준공영제 시행하며 버스 업체에 적지 않은 예산을 지원하고 있다. 공적 지원에 상응하는 만큼 공적 책임을 져야한다”고 밝히기도 했다.

도는 지난해 준공영제 버스 업체에 지원한 예산 사용 내역을 전면 조사할 방침이다.

8월부터 시행하는 새경기준공영제 운영에 대한 방침도 세웠다.

도내 교통정책의 컨트롤타워 역할을 할 경기교통공사에서 입찰·정산 등의 실무를 담당한다. 도가 업무를 총괄하고 버스업체는 버스노선 운행을, 시·군은 면허발급과 노선관리를 담당할 방침이다.

새경기준공영제는 비수익 반납 및 폐선 노선 4개, 소외지역 배려 노선 3개, 택지개발지구 9개 등 16개 광역버스 노선을 대상으로 우선 시범 운영하게 된다.

시범사업을 통해 ▲대형업체 독점 및 버스업체 담합 대책 ▲선정된 버스운송업체의 노선 양도 시 대책 ▲운송사업자 변경으로 인한 고용불안 해소 방안에 대한 대책도 마련할 계획이다.

경기도의회 더불어민주당 민경선(고양4) 정책위원장은 “준공영제는 도민의 혈세를 투입해야 하는 사업인만큼 도와 도의회가 공조해 견고한 정책설계를 해야한다. 무조건적인 지원만이 답이 아닌 현실적·실질적·구체적 로드맵을 도가 제시해야 한다”고 말했다.

/임하연기자 lft13@