정책은 세워지고 시행되는 과정에서 공(功), 과(過)가 상호 존재한다. 관광 또한 마찬가지다. 양적 성장이 주 관심사였던 시기의 관광은 외화획득을 위한 중요수단으로 인식돼 ‘전략산업’, ‘관광입국’으로 표현되기도 했다. 관광을 국가정책으로 설정해 관광의 중요성을 인식시키고, 관광의 붐을 일으킨 점은 공(功)이라 할 수 있다. 반대로 정책개념 설정의 잘못과 단지 ‘외화벌이’ 수단으로서의 인식은 시대적 조류에 맞지 않는 과(過)에 해당할 수 있다.

관광개발 또한 정책에 대한 철학과 개념이 정확하지 않을 경우, 정책목표 실현을 위한 하위목표 설정과 수단 선택에 있어서 혼선이 빚어지는 것은 당연하다. 관광개발에서 표현되는 개발은 발전의 의미를 내포하고 있다. 단순히 양적 확장만을 의미하는 성장과는 달리, 발전은 의도되고 계획된 상향적 변화로 사회체계의 양적, 질적 변화를 의미한다. 이러한 의미의 발전을 가져오게 하는 제반 활동 또는 과정이 개발이라 할 수 있다. 정책결정자가 관광개발의 개념과 계획수립 자체를 잘못 인식해 접근할 경우, 그 실효성을 거두기는 어렵다.

관광개발 정책의 동향은 특정 분야뿐만 아니라 여러 분야를 종합해서 분석해야 한다. 그러나 최근 중앙정부 관광개발과 관련된 공모사업에 변화가 있다. 이 공모사업의 내용에서 정책의 변화를 엿볼 수 있다. 먼저, 2019년 추진되었던 ‘계획공모형 지역관광자원개발 시범사업’이다. 기존 지역관광 개발사업은 중앙정부 주도의 정책과 사업계획으로 전국적으로 동일한 형태의 정책 성과물이 도출됐고 국비 지원을 고려한 시설 위주 개발 등의 한계에 노출돼 있었다. 뿐만 아니라 재정투자 사업이 사업 간 연계와 협력을 통한 시너지가 발생되지 못한 개별사업 위주로 추진됐고, 이후 계획(관리, 운영, 활용 등)이 미흡해 사업의 질적 관리와 지속적인 성과 창출에 어려움이 발생했다.

공모사업의 내용변경은 현 정부의 지방분권이 본격화됨에 따라 기존의 중앙정부 주도형·단일 사업 위주의 지원방식에서 지자체 주도형·종합지원형 사업으로 변화해야 한다는 정책적 공감대 형성에서 시작됐다. 지자체 주도하에 중앙정부가 지원하고, 단년도에서 중장기적(5년)으로, 신규 개발보다는 노후 또는 유휴자원을 활용하는 형태로 전환됐다.

지난 4월 개최된 ‘확대 국가관광전략 회의’에서도 변화의 모습을 엿볼 수 있다. ‘관광산업은 경제발전의 핵심동력이며, 이제 관광도 교육이나 해외수주처럼 국제적인 총력 경쟁 시대에 돌입했고, 방한 관광객을 2천300만 명으로 확대’하겠다고 했다. 이를 위해 세계적인 관광 도시로의 잠재력을 가진 광역시(서울, 제주는 제외) 한 곳을 ‘국제관광 도시’로, 일정 수준 기반을 갖춘 기초지자체 4곳을 ‘관광 거점도시’로 선정해 지역관광의 성공모델과 관광객의 지역분산을 유도하겠다는 전략을 발표했다.

관광개발 정책의 변화는 당연하다. 그동안 소규모의 상향식 개발이 정책의 기류였다면, 다시 과거의 대규모 하향식으로 회귀하는 모양새다.

거점개발은 경제 성장을 극대화하면서 경제적 효율성을 추구하는 지역 개발 방식이다. 성장 잠재력이 높은 지역을 성장 거점으로 선정하고 자본과 자원을 집중투자해 개발한다. 거점개발로 성장한 중심지의 경제 효과가 주변 지역으로 확산돼 주변 지역의 산업도 발전되는 효과를 기대한다. 바로 파급효과(spread effect)이다.

정책의 설정과 추진과정은 동전의 양면처럼 빛과 그림자가 있다. 소규모의 상향식 개발에서 대규모의 하향식으로 관광개발 정책의 전환은 다양한 관점에서 의견이 분분할 수 있다. 다만, 지자체 주도하에 중앙정부가 지원하고, 단년도에서 중장기적으로, 신규 개발보다는 노후 또는 유휴자원을 활용하는 정책은 의미가 있을 것이다. 관광개발은 외부 지향적 보다는 가치지향적인 질적인 측면으로, 그리고 그 효과가 지역 내에 정착될 수 있도록 추진과정에서 과(過)를 최소화할 수 있어야 할 것이다.