1995년 본격적인 지방자치제도 도입 이후 지역 활성화라는 명제를 위해 경제, 사회, 문화 등 각 분야에서 정책이 입안되고 추진되었다. 관광도 효과적인 수단으로 인식되어 지자체에서 적극적으로 도입하였다.

자연자원을 활용하는 관광 초기에는 단독 산업형태로 시작하였으나, 현재는 시대적 흐름에 따라 융복합(convergence)의 형태를 보인다. 관광객의 욕구가 다양화해짐에 따라 이를 충족하기 위한 매력적인 자원과 관광과 관련된 산업체가 유기적으로 연계되어야 하는 산업적 특성이 있기 때문이다.

그뿐만 아니라 관광의 융복합은 산업 내, 산업과 산업 간 연계되는 형태를 보이기도 한다. 문화관광, 의료관광, 스포츠 관광이 대표적이다.

일반적으로 산업이란 관련된 사업들의 묶음(bundle)으로 볼 수 있다. 관광과 관련한 사업들의 묶음, 다시 말해 관광산업은(학자마다 다양한 의견이 제시되고 있으나) 관광자원과 교통, 숙박, 쇼핑, 식음, 여행 등의 결합체라 볼 수 있다.

좀 더 구체적으로 관광자원을 주된 재화, 관광과 관련된 사업체는 부차적 재화라 칭한다. 관광객을 유입하는 상품은 주된 재화와 부차적 재화가 혼합된, 복합재화 형태를 띠고 있는 것이 일반적이다.

주된 또는 부차적 재화의 특성에 따라 적정한 역할론이 부여된다. 주된 재화인 관광자원은 주로 자치단체에서 관리하고 운영한다. 원형 수준의 관광자원으로는 관광객의 욕구를 충족할 수 없다. 공공의 자원에 매력적인 요소의 가미가 필요하고, 이에 따라 지자체의 정책 또는 예산의 관여가 필요하기 때문이다.

이에 반해 관광자원을 활용한 여행, 숙박, 교통, 쇼핑, 식음 등 관광산업과 관련된 부차적 재화는 대부분 민간에서 운영하고 있다. 이들 사이에는 적정한 경계와 역할론이 있다. 지자체의 과도한 관여 또는 주도는 민간 관광 분야의 침체를 초래할 수 있다.

예를 들어 생각해보자. 특정 관광지의 관광객을 모집하는 역할은 통상적으로 민간 여행사이다. 지자체는 모객뿐만 아니라 투어프로그램 운영도 직접 할 수 없다. 지역의 관광활성화는 뜨내기 형이 아닌 지역 정착형 여행사의 존재와 그 역할이 중요하다. 모집된 관광객은 숙박, 교통, 쇼핑, 식음과 연계되어 지역경제에 긍정적 영향을 미치기 때문이다.

이처럼 관광발전은 지역기반의 여행, 숙박, 식음 등 사업체의 역할이 중요하다. 그러나 관광에 대한 관심도를 반영하듯 최근 일부 지자체는 관광을 일방적으로 주도하려는 경향들을 보이기도 한다. 과도한 관여와 주도보다는 지역 관광산업체가 활성화될 수 있도록 지원하는 것이 지자체의 올바른 역할일 것이다. 최근 DMO(Destination Marketing Organization) 등장도 이와 같은 맥락이다.

또 다른 관점은 역할의 경계에 관한 내용이다. 관광지에 편의시설은 필수적이다. 편의시설은 일반적으로 지자체에서 관리와 운영하고 성격에 따라 일부는 민간에 위탁하기도 한다. 민간에 위탁하는 경계에서 제도적인 문제점이 발생하기도 한다.

관광객에게 식음료 샵을 예로 들어보자. 관련 공고는 지역상권을 긴장하게 하며 유사업종은 경쟁과열로 인한 수익저조를 예상하며 폐업하기도 한다. 또한, 임대는 절차상 공개입찰을 전제로 한다. 그 과정에서 발생하는 경쟁과열은 임대료의 상승을 가져오며, 그 임대료는 인근 지역의 기준금액이 된다. 이로 인해 공공재산의 역할 경계에서 뜻하지 않는 젠트리피케이션이 발생하기도 한다.

관광산업은 지자체의 수입개선이 아니라 지역경제 활성화가 주목적이다. 지자체의 과도한 수익증대 목표 또한 지역 관광경제를 위축시킬 수 있다. 지자체는 새로운 관광자원을 개발하고, 민간에서 대응할 수 없는 관광객 편의시설을 관리하고 운영해야 한다. 이후에는 과감한 민간이양도 검토해야 한다. 지자체와 민간 관광산업체와의 적정한 역할론이 존재하기 때문이다.