[자치단상]특례시와 지방분권
[자치단상]특례시와 지방분권
  • 경기신문
  • 승인 2019.04.02 19:54
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  •   17면
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이용환경기연구원선임연구위원
이용환 경기연구원 선임연구위원

최근 대통령소속 자치분권위원회와 행정안전부는 수원, 용인, 고양시 등 인구 100만 이상인 대도시에 특례시 명칭을 부여하는 등 대도시 특례를 확대하는 지방자치법 개정을 추진하고 있다.

현재 우리나라 지방자치단체는 광역지방자치단체인 특별시, 특별자치시, 광역시, 도, 특별자치도가 있고, 기초자치단체인 시, 군, 구가 있다. 이와 같은 지방자치단체의 종류에 따라 기능, 지위, 권한이 주어지고 있다. 그리고 이와는 별도로 일부 지방자치단체에 지위, 조직, 행정, 재정에 대해 특례를 부여하는 제도를 운영해 왔다.

그 내용은 첫째, 지방자치법 제174조에 서울특별시는 수도로서의 특수성, 세종특별자치시 및 제주특별자치도에 대하여는 행정체제의 특수성을 고려해 법률로 정하는 바에 따라 지위·조직, 행정·재정 등의 운영에 대한 특례를 둘 수 있도록 하고 있다.

둘째, 지방자치법 175조에 서울특별시, 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도감독에 대해 법률로 정한 바에 따라 특례를 인정하고 있다.

최근에 정부가 추진하는 특례시는 그동안 인구 50만 이상 대도시에 부여하는 특례와 구분하여 인구 100만 이상 대도시의 특수성을 고려해서 추가적인 행·재정적 특례를 부여한다는 것이다.

특례시 명칭 부여는 행정적으로 인구 100만 이상 대도시가 사용할 수 있도록 한다는 것이지만 향후 지방자치단체의 형태 및 지위에 주요한 변화의 시작이라고 할 수 있다. 더욱이 행·재정적 특례의 인정은 동일한 지방자치 및 행정 계층에서 인구 규모에 따라 차별적 지위와 권한을 행사할 수 있는 효과가 있다.

따라서 법적 지위는 기초자치단체이지만 실질적인 자치권한은 광역시에 버금갈 수 있는 새로운 형태의 지방자치단체 유형이라 할 수 있다.

특례시로 지정되는 대도시는 국가나 광역 지방자치단체인 도로부터의 지도·감독이 완화돼 시 운영을 보다 자율적으로 할 수 있다. 그래서 특례시 지정의 정당성은 행·재정 운영의 자율성과 재량의 강화를 통해 일반 시와 차별되는 대도시 행정수요를 효율적으로 처리하는 것이다.

대도시 자치권의 강화는 지방분권에도 부합하는 것이다. 아울러 특례시 지정의 행정적 효과는 시의 조직 및 기구의 확대로 나타나게 될 것이다. 부시장 직의 추가 신설도 가능하고 하위 조직 및 기구가 확대될 수 있다.

재정적으로도 특례를 인정받아 도세인 취득세 등의 조정을 통해 확대된 세원 확보를 주장할 수 있다. 이러한 효과를 바탕으로 특례시 시민들에게 보다 향상된 공공서비스를 제공하는 기반이 조성되는 것이다.

이웃 일본은 광역자치단체로 도(都)·도(道)·부(府)·현(縣)과 기초자치단체로 시(市)·정(町)·촌(村)이 있는데 시·정·촌 중에서 인구 50만이상의 경우 정령(政令)으로 지정도시(指定都市), 인구20만이상의 경우 중핵시(中核市)를 두어 특례를 부여하고 있다.

지방사무 중 보건위생, 복지, 교육, 환경 부문에서 일반 시·정·촌에 비하여 보다 확대된 사무처리의 자율성과 권한을 부여하는 특례를 운영하고 있다. 일본의 지정도시와 중핵시의 운영은 지속적으로 대도시의 독립적 재원확보의 필요성을 제기하고 있는데 이로 인해 광역자치단체인 부(府)·현(縣)과 재원의 배분과 관련한 이슈로 나타나고 있다.

특례시 제도의 확대는 지방자치의 다양성과 지방분권을 확대하는 측면이 존재한다. 특히 지방자치의 근거인 지방의 고유성, 특수성, 다양성에 따른 자치 개념에 보다 적합하다고 할 수 있다. 그러나 특례를 부여받지 못한 다른 시·군과의 차별, 그리고 인구와 경제력이 집중되어 있는 대도시의 독립적 재원운영은 인접한 소도시나 농어촌 지역에는 재원배분의 몫이 줄어들게 되어 상대적 박탈감을 유발할 수 있다.

이와 같은 차별성을 보완할 수 있는 대안이 병행되면서 특례시 제도가 추진될 필요가 있다.


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