우리나라의 지방자치는 1949년 제헌헌법에 의거해 지방자치제법을 제정·공포하고 6·25 전란 중인 1952년 선거를 통해 지방의회를 구성함으로써 시작됐다. 이후 5·16 쿠데타로 인해 지방의회가 해산됨으로써 중단됐다가 1987년 헌법과 1990년 지방자치법이 개정되고(구로역사연구소 1990:107-135), 1991년 기초의회와 광역의회 구성을 통해 부활됐다. 1995년에 광역자치단체장과 기초자치단체장, 광역의원과 기초의원을 뽑는 제1회 전국동시지방선거를 실시함으로써 본격 지방자치시대를 열게 됐다.
다시 말해서, 1991년에 지방의회가 30년 만에 다시 개원된 이후 지금까지 의정 활성화는 지방자치 발전의 중요한 정책과제로써 많은 관심을 받아왔다. 지방의회의 주된 책무라 할 수 있는 주민대표 기능과 집행부의 견제·감시 기능이 보다 강화돼야 할 필요성은 특히 지방분권으로 지방정부의 권한이 늘어나면서 더욱 강조됐다.
그런데 지방의원들은 오히려 지역갈등을 확대·재생산하거나 지방토호세력과 함께 각종 이권에 개입하는 등 사회적 물의를 빚고 있으며, 무능과 부도덕으로 인해 지방자치의 걸림돌로 비판받고 있는 실정이다. 더욱이 지방의원 정당공천제로 인해 유능한 인재와 전문가들의 진입이 제한받고 있어 전문성 향상의 장애요인이 되고 있다.
지방의정이 활성화되기 위해서는 무엇보다 이를 수행하는 지방의원의 전문성과 책임성을 높이는 방안이 뒷받침돼야 한다. 우선 지역의 유능한 인재를 지방의원으로 충원하는 문제가 주요 방안이라는 데 공감대가 형성돼왔으며, 그 실현을 위한 대안의 하나가 지방의원의 유급제였다.
장기간의 논의와 제도화 과정을 거쳐 2006년 지방의원 유급제가 도입됐다. 이는 유급화라는 인센티브를 통해 참신하고 유능한 지역인재와 전문가들을 지방의회에 진출시켜 구태를 쇄신하고 의정활동을 활성화시키려는 의도에서 시행된 것이다. 지방의원 유급제의 성공적 정착이 지방자치와 지방의회의 활성화 그리고 지방발전의 큰 기회로 작용할 수 있다.
시행 5여년째에 접어들고 있는 지방의원 유급제의 핵심쟁점을 제도적으로 보면 지방자치법의 개정(2005.8.4)으로, 지방의원에게 지급되는 보수액은 자치단체별로 위촉된 의정비심의위원회에서 자율적으로 정하게 된 것이다. 즉 월정수당의 신설과 더불어 지방의원의 보수액에 책정에 있어 자치단체에 자율권을 부여한 것이다. 다시말해 오랫동안 중앙정부가 법령에 의해 일률적으로 규제하던 지방의원의 보수 상한액이 폐지된 것이다. 그럼에도 유급제의 제도의 정착과정에서 많은 혼란과 시행과정에서의 과정상의 혼란으로 인해 재 기능을 하지 못하는 것으로 평가되고 있다. 지방의회의 의원들은 “유급제 도입으로 외부에 엄청남 급여인상으로 비쳐졌지만 실상은 그렇지 않다”면서 “의원들에게 전문성을 살리려는 취지에 맞도록 급여를 현실화하는 방안을 마련해야 할 것”이라고 목소리를 높이고 있다.
의원 유급제를 통해 추구하고자 하는 의회 전문화가 성공적으로 정착되기 위해서는 지방의회에 전업직 의원들이 늘어나 의정의 연속성과 전문성을 높일 수 있도록 충분한 의정 자원이 제공돼야 할 것이다. 우수한 인재의 유인책으로써 의원 보수가 중요한 요인일 수 있다. 우수한 인재들이 전업직으로 의정활동을 펼칠 수 있게 하려면, 우선 전업직 의원들의 출마 동기에 중요한 영향을 미치는 유급화의 보수 수준이 상향 조정될 필요가 있다. 특히 보수에 대한 전업직 의원의 불만족이 상당히 높게 나타났다는 점은 앞으로 그들의 재출마 의지에 장애가 될 수도 있다는 점에서 유급제의 보완이 고려돼야 할 것이다.
물론 의회 전문화는 의원 보수에만 국한된 문제가 아니라는 점을 고려할 때, 의회 운영이나 지원 조직 등 의정 환경을 개선하는 다양한 노력들이 계속돼야 할 것이다. 다만, 이러한 개선 노력도 전업직 의원이 지방의회의 중심이 될 때에 그 효과가 클 것이라 본다. 전업직 의원들의 상근화된 활동으로 적극적인 의정을 주도해 갈 때, 자연스럽게 회기 운영을 비롯한 의회 운영규칙이 개정되고 의회의 조직 구성 또한 그에 맞는 형태로 개편될 것이다. 또한 의회 전문보좌 인력의 확충 등 보다 높은 수준의 의정지원을 제공하는 노력들이 병행될 때 전문화된 의회로의 발전이 이뤄질 것이다./류은영 고려대 아시아행정학허브사업단 연구교수·행정학 박사
