해설

지방분권국가 선언

청와대가 21일 두 번째로 발표한 대통령 개헌안의 최대 하이라이트는 ‘수도’ 조항을 헌법에 명문화한 것이다.

‘대한민국 수도는 서울’이라는 관습헌법의 틀을 깨고 수도를 법률로서 정할 수 있는 조항을 헌법에 신설한 것이다.

물론 수도 규정을 법률에 위임한 것 자체로는 서울을 수도로 삼고 있는 현행 행정시스템에 아무런 변화를 줄 수 없다. 그러나 성문화되지 않은 관습헌법의 낡은 틀에 더이상 얽매이지 않고 앞으로의 ‘수도 이전’ 가능성을 열어뒀다는 점에 큰 의미가 있다.

특히 14년만에 세종시의 행정수도 규정을 다시 추진할 수 있는 법적 근거가 확보됐다고 할 수 있다. 참여정부는 지난 2003년 12월 특별법 제정을 통해 세종시의 행정수도 건설을 추진했으나 2004년 1월 헌법재판소가 관습헌법을 고리로 위헌결정을 내리면서 좌절된 바 있다.

만일 개헌이 이뤄진다면 현재 서울시 행정특례법이 수도를 서울로 한다는 조항을 두고 있는 것처럼 세종시 특별법이나 행정복합도시 건설 특별법 등에 ‘수도 위임’ 조항을 담는 방식으로 세종시의 행정수도 규정을 추진하는 것이 가능해진다.

이번 개헌안에서 가장 뜨거운 논란을 예고하는 대목은 ‘토지공개념’을 명시한 것이다.

사적 소유의 대상이라는 인식이 강한 토지에 대해 국가가 ‘공공성’을 내세워 일정한 제약을 가할 수 있다는 것이 토지공개념의 핵심으로, 기존 헌법(23조 3항과 122조)에도 이를 반영하고 있다. 그러나 이는 ‘해석상’의 개념일 뿐이어서 이에 뿌리를 두고 시행된 정책의 상당수는 그동안 도입과 폐지를 되풀이해왔다.

이에 따라 개헌안은 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 내용을 헌법에 명시했다.

또 이번 개헌안은 헌법 119조2항에 포함된 ‘경제민주화’의 개념을 한층 강화했다. 자유와 경쟁에 기초한 경제질서를 보장하되, 시장 지배력과 경제력 남용을 방지하기 위한 규제와 조정권한을 국가가 적극적으로 행사하겠다는 의미다.

우리 경제의 풀뿌리에 해당하는 소상공인 보호와 육성이 명시적으로 들어간 점이 그 핵심이다. 골목상권 보호와 재래시장 활성화를 위해 국가가 적극적 노력을 다할 의무를 규정한 것이다.

/임춘원기자 lcw@