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[자치단상]양원제와 분권적 공정성

 

 

 

미국의 연방의회 하원에서 트럼프 미국 대통령 탄핵소추안이 가결되어, 다음으로 상원에서 탄핵심판을 한다고 한다. 미국의 의회제도는 연방 의회에도 상원과 하원이, 주 의회에도 상원과 하원이 존재하는 양원제이다. 과거 우리나라에서도 4·19이후 제2공화국에서 잠깐이나마 양원제가 운영된 경험이 있지만, 현재 양원제는 미국, 영국, 일본 등 우리가 익숙한 많은 국가들에서 운영하고 있다.

그러면 미국과 같은 나라에서는 의사안건이나, 법률안, 예산안 등의 결정과정이 하원과 상원의 심의과정을 거치는 등 복잡하고 시간이 많이 소요되는데도 불구하고 무엇 때문에 이러한 의회 제도를 정착하여 운영하는가? 그것은 국민들의 의견을 보다 더 공정하게 국가운영에 반영하려는 것이다.

유럽이나 미국에서 민주주의와 의회 제도를 도입하는 시기에 그 국가에는 귀족 및 평민 등 다양한 신분계층, 소득계층, 지역간 차이 등이 있었다. 그래서 이러한 차이로 인하여 특정 국민들의 의견이 배제되는 것을 방지하기 위한 방안으로 양원제가 정착되었다. 양원제 의회는 의사안건을 하원과 상원에서 심의, 토론하는 과정에서 서로 견제하고 확인하게 되어 보다 치밀하고 공정한 결정이 이루지는 장점이 있다. 그래서 어느 특정 계층이나 지역의 의견을 최대한 배제하지 않고 반영할 수 있는 공정성이 복잡한 의사결정의 비효율성에 우선하였기 때문에 양원제가 정착되었던 것이다. 이렇게 특정 계층이나 지역의 의견을 배제하지 않는 장점이 있기에 국민들 또한 양원제 의회 운영의 지루한 과정을 기다릴 수 있는 것이다. 특히, 미국의 양원제는 하원은 주민들의 의견을, 상원은 공간적으로 다른 지역의 의견을 대변하여 반영할 수 있도록 운영하고 있다. 이를 위해 하원은 주민 수에 비례한 의원으로 구성하고, 상원은 지역별로 동일 숫자의 의원으로 의회를 구성하도록 하고 있다. 그래서 인구 다수의 의견은 하원에서 반영되고, 다시 그 결정이 지역별 의견이 배제되지 않도록 상원의 결정과정이 있는 것이다. 이렇게 공간적 형평성을 고려하고 있기 때문에 지역적 편차가 큰 광활한 국가가 원활하게 운영되고 있는 것이다.

우리나라는 인구가 서울과 수도권에 집중되어 있고, 과거부터 지속되어온 지역주의가 매우 강하게 작용하고 있는 특성을 갖고 있다. 더욱이 최근의 인구통계는 ‘특정 지역의 인구감소가 더욱 심각해져 지방의 소멸을 우려하는 상황에 이르고 있는 것을 보여주고 있다. 비수도권은 수도권 집중을 비난하고, 반대로 수도권은 비수도권이 발전의 발목을 잡는다고 한다. 이로 인하여 수도권과 비수도권, 그리고 각 지역은 발전에 대한 규제, 차별, 역차별 등을 호소하며 서로 정부정책이 불공평하다며 갈등하는 현상이 비일비재하고 있다. 이러한 지역간 갈등현상은 국가 내에서 뿐만 아니라 광역자치단체 내에서, 그리고 도시 내에서도 발생한다. 인구나 경제력의 편중은 공간적 불균형을 유발하고 이로 인한 지역 배제에 대한 불안도 커지게 된다.

그동안 우리나라는 1990년대 이후에는 지방자치를 실시하여 중앙집권에서 지방분권으로 조금씩 전환하고 있으며 지방의회의 역할도 크게 신장되었다. 그러나 여전히 정책결정에서 지역이나 지방의 의견이 공정하게 반영되고 있는지에 대한 불만은 해소되지 않고 있다. 만약, 분권적으로 공정하게 지역을 대표하는 의회가 존재한다면 정부의 정책결정과정에서 지역의 의견이 보다 공정하게 반영될 수 있는 장치가 될 것이다. 우리나라와 같이 재원이나 권한이 중앙에 집중되어 있는 국가에서는 지방의 의견, 지역의 의견이 분권적으로 공정한 대표들로 구성한 상원과 같은 의회구성이 필요할 수도 있다. 또한, 지방자치에서도 광역의회 구성에 기초자치단체별로 동일한 숫자의 의원으로 구성된 상원과 같은 의회장치가 있다면, 보다 지역간 갈등을 해소할 수 있는 체제가 될 수 있다. 그러면 단순히 인구 수에 기초한 다수결의 원리에 의한 의사결정을 보완하여 분권적 공정성이 더욱 향상될 수 있을 것이다.

 









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